Sentencia TC/0168/13 Tribunal Constitucional

EN NOMBRE DE LA REPÚBLICACONSIDERANDO: Que las migraciones internacionales constituyen uno de los procesos sociales más importantes de la nación dominicana a1 inicio del Siglo XXI, cuyas consecuencias condicionan significativamente la vida económica, política y cultural del país. CONSIDERANDO: Que el país debe dar una respuesta funcional y moderna a los retos de un mundo en cambio, interdependiente y global, una de cuyas principales expresiones es el fenómeno migratorio internacional; CONSIDERANDO: Que la migración como fenómeno poblacional, económico y social, por sus determinaciones y consecuencias exige de un significativo nivel de planteamiento que contribuya a su regulación, control y orientación hacia las demandas de recursos humanos calificados, fuerza laboral y en general requisitos del desarrollo; CONSIDERANDO: Que la regulación y control del movimiento de personas que entran y salen del país es un derecho inalienable y soberano del Estado Dominicano; CONSIDERANDO: Que el Estado dominicano concede alta prioridad a los problemas migratorios, en reconocimiento de la Constitución, las leyes y acuerdos internacionales que en esta materia haya contraído; CONSIDERANDO: La necesidad de que el movimiento migratorio debe armonizarse con las necesidades del desarrollo nacional. §2.2. El alcance de dicha ley figura claramente expresada en su artículo 1, al disponer que ella “ordena y regula los flujos migratorios en el territorio nacional, tanto en lo referente a la entrada, a permanencia y la salida, como a la inmigración, la emigración y el retorno de los nacionales.” A su vez, su finalidad se manifiesta en su artículo 2, que dispone lo que sigue: Art. 2: La presencia de los extranjeros en territorio nacional se regula con la finalidad de que todos tengan que estar bajo condición de legalidad en el país siempre que califiquen para ingresar o permanecer en el mismo, para quienes la autoridad competente expedirá un documento le acredite tal condición bajo una categoría migratoria definida en esta Ley, cuyo porte será obligatorio. Los extranjeros ilegales serán excluidos del territorio nacional bajo la normativa de esta Ley. §2.3. La indicada ley núm. 285-04 instituye el Consejo Nacional de Migración, en su artículo 7, con el propósito de que actúe “como órgano coordinador de las instituciones responsables de la aplicación de la política nacional de migración y servirá de entidad asesora del Estado.” La función de asesoría se encuentra reforzada por el acápite 9.1 de dicha ley, que viene aparejada con la de recomendar al Estado “medidas especiales en materia migratoria, cuando se presenten situaciones excepcionales que así lo ameriten” (artículo 9.4). §2.4. Cabe mencionar, asimismo, la norma del artículo 28, concebida respecto a las extranjeras no residentes que den a luz en el país: Art. 28: Las extranjeras No Residentes que durante sus estancia en el país den a luz a un niño (a), deben conducirse al Consulado de su nacionalidad a los fines de registrar allí a su hijo (a). En los casos en que el padre de la criatura sea dominicano, podrán registrar la misma ante la correspondiente oficialía del estado civil dominicana conforme disponen las Leyes de la materia. 1. Todo centro de salud que al momento de ofrecer su asistencia de parto a un mujer extranjera que no cuente con la documentación que la acredite como residente legal, expedirá una constancia de Nacimiento de color rosado diferente a la constancia del nacimiento de niño (a) de toda madre extranjera, la que se registrará en un libro para extranjeros, si no le corresponde la nacionalidad dominicana. La Secretaría de Relaciones Exteriores notificará el hecho a la embajada del país que corresponde a la madre extranjera para los fines de lugar. 3. Toda Delegación de Oficialías tiene la obligación de notificar a la Dirección General General de Migración, el nacimiento de niño o niña, cuya madre extranjera no posea la documentación requerida. §2.5. Por otro lado, mediante Resolución núm. 02-2007 de la Junta Central Electoral, de fecha dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007), se pone en vigencia el Libro Registro del Nacimiento de Niño (a) de Madre Extranjera No Residente en la República Dominicana157. Dicha Resolución faculta a los oficiales del estado civil a inscribir, en el referido Libro-Registro, todos los hijos e hijas de madres extranjeras no residentes en el país que nazcan en el territorio nacional; también los instruye a expedir dos (2) certificaciones de nacimiento, la primera para los padres y la segunda para ser enviada a la embajada correspondiente a la nacionalidad de los padres a través de la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores: TERCERO. Facultar a los Oficiales del Estado Civil la inscripción en el “Libro Registro del Nacimiento de Niño (a) de Madre Extranjera No Residente en la República Dominicana”, de todos los hijos e hijas de madre extranjera no residente en el país, que nazcan en el territorio nacional a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente Resolución, previa presentación de la Constancia de Nacimiento expedida por el centro de salud. CUARTO. Instruir a los Oficiales del Estado Civil de la jurisdicción del lugar del nacimiento que previa recepción de la Constancia de Nacimiento de Color Rosado prevista en la Ley General de Migración núm. 285-04 instrumentar el Acto en el Libro Registro del Nacimiento de Niño (a) de Madre Extranjera No Residente en la República Dominicana y su posterior expedición inmediata de dos (2) Certificaciones de Nacimiento, una (1) de las cuales se entregará a los padres y la otra será enviada a la embajada pertinente a través de la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores. §2.6. En consecuencia, aún en el caso de que el niño nacido en territorio dominicano, de padres extranjeros, sea registrado e inscrito en una de las oficialías del estado civil de la República Dominicana, su acta de nacimiento puede ser transcrita y legalizada en un consulado del país de nacionalidad de los padres, siguiendo el procedimiento que para el registro de la misma establezca el consulado en cuestión. Mediante la puesta en funcionamiento del referido Libro-Registro, la República Dominicana da cumplimiento a su obligación de inscribir el nacimiento de todo niño que haya nacido en territorio dominicano, de acuerdo con las disposiciones de los precitados artículo 7.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño y artículo 24 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos. §2.7. De tanta o mayor relevancia aún resulta el artículo 151 de la referida Ley núm. 285-04, que pone a cargo del gobierno dominicano la preparación de un Plan nacional de regularización de los extranjeros ilegales radicados en el país, sujeto a la previa elaboración de dicho plan por el Consejo Nacional de Migración. El hecho de haber transcurrido casi diez años desde la promulgación de la Ley núm. 285-04, sin que ningún gobierno haya asumido implementar un nuevo modelo de gestión y regularización de los extranjeros ilegales, ha constituido esta imprevisión cuya enmienda resulta actualmente impostergable. El mencionado artículo 151 se encuentra así concebido: Art. 151. El Gobierno dominicano, preparará un Plan Nacional de Regularización de 1os extranjeros ilegales radicados en el país: 1. Para tal propósito, el Consejo Nacional de Migración debe preparar el Plan Nacional de Regularización. Dicho Plan Nacional de Regularización deberá contemplar al menos 1os siguientes criterios: tiempo de radicación del extranjero en el país, vínculos con la sociedad, condiciones laborales y socioeconómicas, regularización de dichas personas de manera individual o por familia no en forma masiva. Asimismo, deberá establecer un registro de estos extranjeros, 1os procedimientos de implementación del plan y las condiciones de apoyo institucional y logística. El Consejo Nacional de Migración deberá rendir un informe al Poder Ejecutivo en un plazo de 90 días a partir de su designación. A partir del informe del Consejo Nacional de Migración, el Gobierno dominicano, mediante decreto, establecerá el procedimiento para la regularización de los extranjeros señalados en este artículo. El Consejo Nacional de Migración apoyará a1 Poder Ejecutivo en todo el proceso de regularización, teniendo en el mismo una función de seguimiento. §2.8. Conviene destacar que la implementación del indicado Plan nacional de regularización de 1os extranjeros ilegales radicados en el país repercutirá muy positivamente en la vida de cientos de miles de extranjeros, puesto que propiciará la regularización de su estatus migratorio, contribuyendo así, de manera efectiva, a promover y fomentar el respeto a su dignidad y a la protección de los derechos fundamentales inherentes al Estado social y democrático de derecho. El indicado plan de regularización incidirá, por tanto, en un importante sector poblacional de la República Dominicana, respecto a la preservación del derecho a la igualdad, el derecho al desarrollo de la personalidad, el derecho a la nacionalidad, el derecho a la salud, el derecho a la familia, el derecho al libre tránsito, el derecho al trabajo y el derecho a la educación, entre otros. §2.9. En ese orden de ideas, conviene señalar que los elementos que configuran la especie obligan al Tribunal Constitucional a adoptar medidas que trascienden la situación particular de la señora Juliana Dequis ( o Deguis) Pierre, otorgando a esta sentencia efectos inter comunia, puesto que tiende a proteger los derechos fundamentales de un amplísimo grupo de personas inmersas en situaciones que desde el punto de vista fáctico y jurídico coinciden o resultan similares a la de la recurrente. En ese sentido, este Tribunal estima que, en casos como el que ocupa nuestra atención, la acción de amparo rebasa el ámbito de la vulneración particular que reclama la accionante, y que su mecanismo de tutela debe gozar del poder expansivo y vinculante que permita extender la protección de los derechos fundamentales a otras personas ajenas al proceso que se encuentren en situaciones análogas158. 158 En el mismo sentido, véase la Sentencia A 207, de la Corte Constitucional de Colombia, del 30 de junio 2010. Esta decisión, firmada por los jueces del Tribunal, fue adoptada por la mayoría requerida. Figuran incorporados los votos disidentes de las magistradas Ana Isabel Bonilla Hernández y Katia Miguelina Jiménez Martínez, Juezas. Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, el tribunal Constitucional. DECIDE: PRIMERO: ADMITIR, en cuanto a la forma, el recurso de revisión de amparo interpuesto por la señora Juliana Dequis (o Deguis) Pierre contra la Sentencia núm. 473/2012, dictada por la Cámara Civil, Comercial y de Trabajo del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de Monte Plata, en atribuciones de amparo, en fecha diez (10) de julio de dos mil doce (2012). SEGUNDO: RECHAZAR, en cuanto al fondo, el indicado recurso de revisión, y, en consecuencia, REVOCAR la referida Sentencia núm. 473/2012, ya que la recurrente señora Juliana Dequis (o Deguis) Pierre, si bien nació en el territorio nacional, es hija de ciudadanos extranjeros en tránsito, lo cual la priva del derecho al otorgamiento de la nacionalidad dominicana, de acuerdo con la norma prescrita por el artículo 11.1 de la Constitución de la República promulgada el veintinueve (29) de noviembre de mil novecientos sesenta y seis (1966), vigente a la fecha de su nacimiento. TERCERO: DISPONER que la Junta Central Electoral, en aplicación de la Circular núm. 32 emitida por la Dirección del Registro del Estado Civil el diecinueve (19) de octubre de dos mil once (2011), adopte las siguientes medidas: (i) restituya en un plazo de diez (10) días laborables, contados a partir de la notificación de esta sentencia, el original de su certificado de declaración de nacimiento a la señora Juliana Dequis (o Deguis) Pierre; (ii) proceda a someter dicho documento al tribunal competente, tan pronto como sea posible, para que este determine su validez o nulidad; y (iii) proceda de la misma manera respecto a todos los casos similares al de la especie, con el debido respeto a las particularidades de cada uno de ellos, ampliando el aludido plazo de diez (10) días cuando las circunstancias así lo requieran. CUARTO: DISPONER, asimismo, que la Dirección General de Migración, dentro del indicado plazo de diez (10) días, otorgue un permiso especial de estadía temporal en el país a la señora Juliana Dequis (o Deguis) Pierre, hasta que el Plan nacional de regularización de los extranjeros ilegales radicados en el país previsto en el artículo 151 de la Ley de Migración núm. 285-04 determine las condiciones de regularización de este género de casos. QUINTO: DISPONER, además, que la Junta Central Electoral ejecute las medidas que se indican a continuación: (i) Efectuar una auditoría minuciosa de los libros-registros de nacimientos del Registro Civil de la República Dominicana desde el veintiuno (21) de junio de mil novecientos veintinueve (1929) hasta la fecha, dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta sentencia (y renovable hasta un año más al criterio de la Junta Central Electoral) para identificar e integrar en una lista documental y/o digital a todos los extranjeros inscritos en los libros-registros de nacimientos del Registro Civil de la República Dominicana; (ii) Consignar en una segunda lista los extranjeros que se encuentran irregularmente inscritos por carecer de las condiciones requeridas por la Constitución de la República para la atribución de la nacionalidad dominicana por ius soli, la cual se denominará Lista de extranjeros irregularmente inscritos en el Registro Civil de la República Dominicana. (iii) Crear libros-registro especial anuales de nacimientos de extranjeros desde el veintiuno (21) de junio de mil novecientos veintinueve (1929) hasta el dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007), fecha en que la Junta Central Electoral puso en vigencia el Libro Registro del Nacimiento de Niño (a) de Madre Extranjera No Residente en la República Dominicana mediante Resolución . 02-2007; y, luego, ttransferir administrativamente los nacimientos que figuran en la Lista de extranjeros irregularmente inscritos en el Registro Civil de la República Dominicana a los nuevos libros-registros de nacimientos de extranjeros, según el año que corresponda a cada uno de ellos. (iv) Notificar todos los nacimientos transferidos de conformidad con el párrafo anterior al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que este, a su vez, realice las notificaciones que correspondan, tanto a las personas que conciernan dichos nacimientos, como a los consulados y/o embajadas o legaciones diplomáticas, según el caso, para los fines legales pertinentes. SEXTO: DISPONER, asimismo, que la Junta Central Electoral remita la Lista de extranjeros irregularmente inscritos en el Registro Civil de la República Dominicana al Ministro de Estado de Interior y Policía, que preside el Consejo Nacional de Migración, para que esta última entidad, de acuerdo con el mandato que le otorga el artículo 151 de la Ley de Migración núm. 285-04, efectúe lo siguiente: (i) Elabore, de acuerdo con el primer párrafo del indicado artículo 151, dentro de los noventa (90) días posteriores a la notificación de la presente sentencia, el Plan nacional de regularización de extranjeros ilegales radicados en el país; (ii) Rinda al Poder Ejecutivo, conforme a lo que dispone el segundo párrafo del referido artículo 151, un informe general sobre el indicado Plan nacional de regularización de extranjeros ilegales radicados en el país, con sus recomendaciones, dentro del mismo plazo enunciado en el precedente literal a). SÉPTIMO: EXHORTAR al Poder Ejecutivo a proceder a implementar el Plan nacional de regularización de extranjeros ilegales radicados en el país. OCTAVO: ORDENAR la comunicación de esta sentencia por Secretaría, para su conocimiento y fines de lugar, a la recurrente señora Juliana Dequis (o Deguis) Pierre, a la parte recurrida, Junta Central Electoral, así como al Poder Ejecutivo, al Ministerio de Interior y Policía, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Consejo Nacional de Migración y a la Dirección General de Migración.